姜衛東:軌道交通項目如何實現PPP與專項債結合?

杜濤2019-11-14 10:59

經濟觀察網 記者 杜濤 在10月底,財政部政府和社會資本合作(PPP)中心主辦的“2019第五屆中國PPP發展(融資)論壇”上,財政部副部長鄒加怡表示:”探索PPP與專項債的結合,撬動社會投資,發揮協同加力效應”。財政部PPP中心主任焦小平也表示:“PPP與專項債兩者結合有利于降低PPP項目的融資成本,未來也將降低財政壓力。在不少基礎設施領域專家看來,專項債與PPP模式結合逐步成為各方共識。

那么對投資巨大軌道交通領域該如何將專項債如何與PPP模式結合?對此,經濟觀察網 記者專訪了大岳咨詢董事總經理姜衛東,姜衛東以及他的團隊在中國多個城市操作了10余條軌道交通項目。

經濟觀察網現在軌道交通領域PPP模式在發展和項目操作中存在哪些困難

姜衛東:按照PPP合作范圍劃分,目前軌道交通領域PPP項目主要有兩種模式。模式一:整體PPP模式,即將軌道交通土建、機電設備全部納入PPP項目合作范圍,項目公司負責土建、機電設備投資建設,并負責項目運營,項目公司通過票務收入和非票務收入回收投資并獲取投資回報,不足部分由政府給予缺口補助,運營補貼納入政府預算。模式二:部分PPP模式,即僅將軌道交通機電設備部分納入PPP項目合作范圍,政府負責土建部分投資建設,項目公司負責機電設備投資建設,并負責項目運營,項目公司通過票務收入和非票務收入回收投資并獲取投資回報,不足部分由政府給予缺口補助。

軌道交通領域PPP項目采用模式一要求政府給予的缺口補助金額較高,為減輕地方財政承受能力壓力,預留財政承受能力空間,多數地方通過政府性基金預算安排缺口補助。2019年3月,財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號,簡稱“10號文”),10號文明確“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”。10號文出臺后,如軌道交通領域采用模式一實施,缺口補助只能通過一般公共預算支出,直接增加了地方財政承受能力壓力,擠壓了地方PPP運作空間,甚至部分地區軌道交通領域放棄采用PPP模式實施。此外,模式一納入PPP實施范圍的項目投資額較高,項目公司融資壓力較大,部分項目因為融資困難而停滯。

而在模式二下,政府又在土建部分資金籌措方面面臨較大壓力。

經濟觀察網:現在正在推行的專項債軌道交通領域的項目推進有何影響?

姜衛東:2017年8月,財政部發布《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》,根據該通知,2017年優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內開展試點,同時鼓勵有條件的地方立足本地區實際,積極探索在有一定收益的公益性事業領域分類發行專項債券。2017年12月,深圳市通過深圳證券交易所政府債券發行系統成功招標發行全國首例軌道交通專項債——2017年深圳市軌道交通專項債券。本次發行的專項債券建設項目為深圳市軌道交通14號線,項目估算總投資為395.43億元,其中195.43億元(占總投資的49.4%)為項目資本金,由政府財政預算安排,另有200億元(占總投資的50.6%)按照實際使用需求分年度發行專項債券募集,通過地鐵運營收入和上蓋物業開發收入還本付息。

2019年6月,中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債發行及項目配套融資工作的通知》(簡稱“通知”),通知明確專項債可作重大項目資本金。通知下發一個月后,內蒙古成功發行首批專項債作為項目資本金,”債貸組合”模式的項目——呼和浩特新機場項目和集大高鐵項目應運而生。這兩個項目的特點:一是呼和浩特新機場項目發行專項債作為資本金,對通知”國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目”的專項債適用范圍有所突破。二是資本金不能全部由專項債充當,但對專項債占資本金的比例未做嚴格限定。鑒于軌道交通項目有地鐵運營收入和沿線土地開發收入,有的地方政府還設立軌道交通專項資金,因此軌道交通領域可以參照內蒙古首批專項債模式進行探索,即通過資本金(財政資金+專項債)+債務資金(銀行貸款)運作。

2019年9月,國常會提出進一步擴大專項債的適用范圍,對于投向重點基建領域、重大基礎設施領域的專項債均可用作項目資本金,為軌道交通領域專項債運作提供強有力的政策支持。

通過軌道交通專項債的發行,有效緩解了軌道交通項目的資金壓力。有些地方的軌道交通項目又回歸了傳統的政府自建自營模式。

經濟觀察網軌道交通領域PPP模式和專項債結合該如何操作

姜衛東:軌道交通項目采用PPP模式可以引進優秀社會資本的經驗和技術,降低項目綜合成本,提高項目效率,提升項目運營服務質量。而專項債的發行可以為軌道交通項目提供資金支持。兩者相結合可以發揮各自優勢,實現協同效應。在模式設計上,針對模式一項目公司融資困難、政府缺口補助支出責任較高,模式二政府自主投資建設部分資金籌措困難的特點,我們建議可以采取以下方案:

將軌道交通項目整體采用PPP模式實施,但劃分為A、B兩部分,A為土建部分,B為機電設備部分。A部分由政府通過財政資金+專項債籌措資金,專項債通過軌道交通項目沿線土地開發收入或政府設立的軌道交通專項資金償還。專項債可以部分作為項目資本金。B部分投資由項目公司(或社會資本)通過自有資金和銀行貸款解決。

政府通過公開競爭方式選擇社會資本,由社會資本組建項目公司,負責A部分的建設(代建或施工總承包等方式)和B部分投資、建設,并負責項目的運營。項目公司通過票務收入和非票務收入收回投資并取得回報。運營期滿,項目公司將項目移交給政府或政府指定機構。

上述方案通過發行專項債實現了軌道交通項目融資與沿線土地開發的有機結合,在資金運作方面,一是解決了軌道交通整體PPP模式無法使用政府性基金預算造成財政承受能力壓力較大的問題;二是減輕了項目公司(社會資本)資金籌措壓力;三是專項債作為項目資本金,較社會資本回報要求低,降低了項目的整體融資成本。考慮到專項債額度有限,可以適當調整A、B兩部分所含合作范圍,以滿足項目資金需求;如B部分投資和回報無法完全通過票務收入和非票務收入覆蓋,則政府可通過一般公共預算安排相應的缺口補助。

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財稅新聞部主任
長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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